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「新世紀的社區警政」座談會
社區警政防護 新世紀任務(下)(89/12/18)

 前言:「新世紀的社區警政」座談會,繼昨日發表部分警政界專家學者的看法與作法後,今日續有陳石定、黃富源、朱金池、馬在勤、章光明等人的精闢言論,期盼藉相關建言,能為社區警政制度的建立,提供方針。

民眾參與  因地制宜落實

 中央警察大學犯罪防治學系教授黃富源:社區警政必須以「全民共治、軟硬兼施」的概念加以貫徹,落實的方法則是「由上而下」、「因地制宜」二個策略,與民眾參與、確切落實及犯罪偵防並重等三個措施。

 套用共產黨的說法,社區警政工作得以成功,關鍵就在「一個概念、二個策略、三個措施」。 以台北市為例,目前市警局選定士林分局試辦專責警勤區制度,成效也不錯,但仍有改進空間,實驗過程還可以另選一個分局做為對照組,以分析比對推行的結果。

 在社區公共空間與婦幼安全方面,美國有專研「防禦空間」的學者,日本更結合犯罪學與公共工程為新興領域,稱之為「防犯工學」,用以增加區域、社區、空間或建築的監控力,並強化民眾對空間的領域感。

 日本政府於一九八一年間,為了防範在社區街上濫殺無辜的犯罪案,在名古屋首創防犯示範道路─一條總長二公里、筆直貫穿犯罪頻發社區的道路,每七千公尺設置一個防犯聯絡所,道路上更裝置緊急電鈴、電話和防犯燈號,期使行經路人隨時都可以免於被害的恐懼,台北市也可以效法這種方式,選擇一條示範道路試辦。

 日本警察在推動社區警政時,相當善用高科技設備,其構想有一段緣起。 平成元年十一月,有一名卡車司機因急性疾病向香川縣境內一派出所求助,但因當時勤務員外出服勤,致使該名司機猝死於派出所內。

 事件之後,日本警察希望派出所員警外出時仍宛如在勤,因此將先進的傳播科技導入各派出所,其中包括監視功能、轉接功能與接待功能。 為了讓民眾樂於使用,香川縣警局特別將民眾應答的電訊設備裝在香川縣代言形象的「青鬼先生」胸部,成為「電子化交番」的代理人,事後證明成績斐然。

同步實施 以免犯罪轉移

 警光雜誌社長陳石定:「新世紀社區警政」的建立,警政單位必須先導入「以社區居民為主體」的警政哲學觀、革命觀;並由警政署函令各縣市警察機關同步實施,以避免社區警政在逐一縣市的建構中,發生「犯罪轉移」的治安惡象。

 目前北、高兩市都有實施成效良好的社區警察制,也因此產生「犯罪轉移」(displacement)現象,亦即原本在這兩地的犯罪人口,因這兩地的治安改善造成犯案外移,因而讓其鄰近地域犯罪數上揚。

 因此,社區警政的建立,警政署有必要針對國內各縣市治安環境,做妥善的點、線、面規劃,並全國同步施行,才能徹底建立全民化、全方位的「全民治安」社區警政。 社區警政的哲學觀、革命觀,就在於如何凝聚社區居民的「社區意識」,以達到互相扶持的守望相助觀念。

 其中的組織制度建構,必須類似北、高兩市成立「治安會報」,定期檢討得失,隨時掌握可能的犯罪脈動;警務工作內容,則須社區化,讓警察成為社區警政的帶動者、指導者,藉以深入社區,預防犯罪。

 尤其要充分結合社區資源,如獲得地方性社區委員會助力,結合社區平面媒體、有線電視系統,定期發佈社區治安新聞,除宣導預防犯罪觀念,並可透過地方社團、媒體的居間散播,結合警民一家的社區一體意識。

 社區警政的績效評估,類分為直接指標和間接指標。 直接指標方面,將社區內的犯罪質與量直接量化,以作為社區整體的綜合犯罪研判、分析;間接指標方面,則由被害率製作出犯罪觀點地圖,並經由歷次犯罪人的自我陳述,累積社區犯罪手法、方向。

 至於目前國內將社區警政「形式化」,則必須改正,因為社區警政並非只有單純的保護婦女及兒童安全,應是維護所有可能的犯罪被害人,因此舉凡社區民眾、受害民眾的實際治安觀感和犯罪恐懼感所在,都是施行的重點。

 尤其在實施社區警政後,社區警察更須針對轄內曾有犯案紀錄的人,採行「認輔制」,以根除這些所謂的「慢性罪犯」一犯再犯。

績效考核 建立民調中心

 中央警察大學行政警察學系教授章光明:「社區警政」近年來在各方共同宣導下,已經成為社會大眾可以接受的概念,但不能僅停留在「概念」的階段,必須加以制度化才能展現成果。

 推行社區警政,首要解決的是「績效」問題。 過去在追逐高破案率與低犯罪率的數字迷思下,混淆了刑事警察與行政警察的角色功能,解決之道是在行政警察的績效中加入一定比率的「服務態度與警民關係」。

 其具體方式是成立一個「警察民意調查中心」,以先進的科學調查探求民意,了解各個警察人員及警察機構的服務品質,並形成一種良性競爭。 若覺得調查成本太高,也可以參酌國內調查人權指標的方式,委託專家評分,定期發佈治安指標,對社區警政的推展將有助益。

 除前述原因外,警察未能深入社區、與民接觸、為民服務的另一個因素是工作結構的問題。 我國派出所承繼太多上級所交付的業務,擠壓與民互動的勤區查察勤務時間。 如果說警察是所有行政機關的垃圾桶,派出所無疑是垃圾桶中的垃圾桶。

 為了達到派出所業務單純化的目的,目前專責警勤區制度是在一個派出所內分二套人馬,一套負責專責勤區,一套負責傳統勤務,但結果造成主管在領導上的困難,我認為改革幅度應該更大,將派出所完全定位在服務與預防,而將偵查、立即反應、車禍處理等工作交回刑事組、警備隊與分局其他各組。

 除此,美國實施報案分類制度作為配套措施,將緊急報案與普通報案加以區隔,前者仍沿用「九一一」報案電話,由線上警備隊迅速回應,無時間壓力的報案則另循「三一一」系統,由派出所員警負責。

社區警察 是問題解決者

 中央警察大學行政警察學系教授朱金池:警察勤務活動的內容大抵可分為法律執行、秩序維持及為民服務等三大層面,其中從犯罪控制的角度分析,又可理解為與犯罪有關者和與犯罪無關者。

 如果就社會大眾的期待來看,警察的核心任務就是犯罪控制,但事實上這也是一項不可能的任務,然而,責無旁貸的是,警察必須負起遏止或防範犯罪的發生。 既然警察必須擔負抗制犯罪的責任,其策略大致可分為「專業警政策略」和「社區警政策略」兩類。

 專業警政策略強調警察的專業化表現,包括強化機動車輛的巡邏、通訊設施的更新,以及員警素質的提升、迅速回應處理民眾的報案等。 但這也有不足之處,於是先發式的警察勤務便相應而生,也就是所謂的「社區警政策略」。

 談到社區警政,就要談到它的四個核心要素,包括公眾諮商、組織調適、社區動員及問題解決,以求構築出新的犯罪預防策略。 所謂公眾諮商,就是指警察的勤務必須迎合民眾的需求及感受,並藉機加以預防犯罪教育;其次,組織調適是指擴大對基層員警執行勤務的授權與授能,因為他們最了解社區的各項問題;第三,社區動員的意思是指動員社區、地方政府及警察之力,以設法解決治安問題;最後,問題解決則是指由社區警察扮演解決者角色,分析轄區治安事件及相關人、事、時、地因素,以有效預防犯罪。

 此外,談到建立警政績效評估的指標,其實可區分為四大類:過程性的客觀績效指標(如破案率、巡邏班次等)、過程性的主觀績效指標(如員警工作士氣、員警的榮譽感等)、結果性的客觀績效指標(如犯罪率、被害人數等),以及結果性的主觀績效指標(如民眾的犯罪恐懼感、對警察的滿意度等)。

 許多人單看部分的指標,例如破案率或犯罪發生率,都將會產生偏差。 其實,自一九八○年以來,在警察機關漸漸強調「社區警政策略」重要性的同時,對警察績效的評估大多傾向採用結果性的主觀績效指標。

角色定位 時間合理分配

 警察改革協會發言人馬在勤律師:無論是理論或實務,社區警政都是一項極好、可行的警務革新工作,但歸根究柢,「誰去做」,才是這項制度能否落實的精神所在。

 「要警察做全部的事情,結果一定什麼都做不好」,目前基層員警已在例行的專案、交通、特勤勤務中,吃「撐」了所有的工作與時間,警政當局這時若再硬性交付這項業務,而未對現有勤務進一步調整、鬆綁,那「端」出的這盤社區警政大菜,最後將淪為警政機關的績效「宣傳品」。

 社區警政是以為民服務為導向的勤務,因此日後如何落實警察「工作角色定位、時間合理分配」,將目前繁重的警務工作單純化,才是決定未來社區警政實行成敗的第一個關鍵因素。

 社區警政的可行和優點,在於能夠反映真實的犯罪事實數據,以高雄市為例,自實施後,吃案、匿報已不多聞,不僅民眾因此提升對警察服務的滿意度,警察自身也有相當的成就感。

 但推行這項制度時,警政機關最應注意的是,一開始在受理民眾的報案過程中,就必須讓民眾真實感受警察的熱忱,而不是在破案後,力求績效的呈現,但我們的警政機關,經年來卻似乎反其道而行。

 社區警政只有長久、全面的推廣,才能讓民眾真實感受對警察的信賴,發揮應有功效;誠如高雄市一名主管所說,「吃案吃不完的」,因為案子未曝光,就須有「一吃再吃」的心理準備,但自實施社區警政後,這名主管似已漸漸感受到警務工作的海闊天空。

 警改會在立法院審查明年警政預算時,特別向立法委員提出一份「建請警政署落實派出所勤務單純化,逐步推行專責警勤區之勤務制度」書面報告,內容詳列現行分駐(派出)所的弊病及改善之道。

 由於這份報告點明實施社區警察制遠景,因而在分組預算審查中,獲得立委以附帶決議方式支持。




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