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行政革新專題報導 〔上〕(90/3/5)


本位主義作祟 跨部會協商效率低

 前言

 陳水扁總統在全國行政革新會議中痛批行政院在油污染事件、二二八休假政策上處理不當,施政績效不彰,更引發行政院內閣改組的重大波瀾,在朝野將矛頭指向政府部會首長的同時,卻忽略了各行政部門常任文官所扮演的角色。

 行政革新絕不能只是一個口號而已,在面對部會橫向業務協調,突發狀況、事件的處理態度上,常任文官更常是站在火線上的執行者,他們究竟怎麼看政府施政績效?在跨部會協調業務時,又曾發生什麼狀況?他們心中對新舊政府施政又是如何看待?對中央部會精簡整併又有何期待?

 本報針對行政院所屬各部會科長以上層級官員進行普訪,進一步探求問題癥結所在。


 全國行政革新會議落幕,內閣改組登場,但是在國人將注目焦點轉到行政首長人事更替情形時,行政體系原本的癥結所在,也就是國人時所詬病的行政效率不彰、政府部門互踢皮球、申辦業務曠日廢時等等問題,卻似乎被政治浪潮所淹沒。

 面對全球經濟急速的轉變,以及即將加入WTO,國內經濟型態也必須同時產生質與量的調整與因應,以便取得絕佳的戰略地位,但是國人也應該捫心自問,「我們做好準備了嗎?我們有相對的競爭力嗎?」

 政府公權力是不是得以伸張、公務部門行政效率能否提升,將是決定台灣未來可不可以持續保持國際優勢競爭力的重要關鍵。  面對陳水扁總統及行政院長張俊雄的批評與自省,行政院各部會內部也已產生微妙的心態變化,雖然部會首長可能易人,但是各單位內的事務官、常任文官們,可還是站在經辦業務的第一線上,政府要談行政革新,要談行政效率,常任文官們能否達成要求,顯然才是問題的核心。

 一位經濟部官員就說,經濟部各單位每天面對企業,對廠商的服務態度相當講究,廠商的任何疑難雜症,應該從窗口收件開始,即必須以「將心比心」的態度,徹底協助申請業者解決。

 舉例而言,「阿默高斯號」貨輪在屏東外海的漏油事件,造成了國內嚴重的海上污染,不過,當廠商一開始向國貿局申請油污處理機器進口簽證時,卻因為申請文件不齊全而遭到退件處理;由於處理漏油污染事故相當緊急,經濟部本部獲知後,即刻指示國貿局長吳文雅進行了解,並加速處理這宗申請案,旋即讓廠商順利取得進口簽證。

 日後經濟部長林信義提及這件事時相當感慨,認為公務員並沒有站在廠商立場來服務的認知與習慣,才會動輒以「文件不齊」為由退件,試想,如果承辦人員能夠在收件時即注意到廠商所面臨的問題,也無須在「退件」與「再送件」之間蹉跎時間,徒然延宕了處理時效。

 「阿默高斯號」油污處理器進口簽證申請一案,反映了公務員工作心態所引發的行政效率不彰,事實上,以經濟部而言,在面對產業大批出走危機以及中國大陸市場強大的「磁吸」效應的同時,對於現行法令規章以及各級地方政府在形塑產業投資環境過程中所造成的掣肘,更是感受深刻。

 新政府就任後,部長與政次分屬不同政黨與政治背景的衝突,在教育部中文譯音政策的擬訂上可謂出現最清楚的例證,不僅出現政府首長各唱各調的爭議,部長曾志朗揚言堅持漢語拼音,政次范巽綠卻到民進黨中常會報告,引發民進黨高層嚴厲批評,顯示出政次在新政府中比部長更具鴨子划水、直達天聽的背景能力,也凸顯出政府首長因為黨籍理念不一的不協調。

 協調相關業務的教育部人員即有些許無所適從的感慨指出,「多頭馬車的感覺似乎更明顯,而黨政的分際則和舊政府似乎相差不大,依然是相當模糊」,教育部內部因而呈現「靜待高層指示」的宿命感。

 法務部一名高階事務官員則有另一種看法。他說,部會的本位心態,沒有因為政黨輪替而改善,例如法務部日前站在法律諮詢立場,受邀出席一個跨部會的國賠協調會議,結果談到責任問題就你推我擋,協調工作馬上談不下去,經過多次的僵持,最後由其中一個主管部門的高層出面,才獲解決。

 這名官員認為,重大事件的部會協調,不應該任由一般事務官員按著程序往下走,最後依然解決不了,應該在一開始就由具決策權力的人出面整合協調才有效率;他也不贊成成立什麼跨部會的臨時編組,這類編組已經太多了。

 法務部檢察司司長蔡碧玉認為,部會間協調,應視情況採取彈性機動,以她個人為例,能用電話就不用公函,通常使用電話協商出共識後,再進行紙上作業,否則單位間若有不同意見,公文來來回回,嚴重影響效率及浪費公務成本;她表示,其實這些是事務官可以自我改善的。

 包括處理狂牛症、基因改良食品、口蹄疫豬肉、有機氯污染魚、以及漢他病毒疫情的衛生署官員都認為,無論是和農委會、國科會、環保署、或者經濟部的協調,過程都相當順利,可能是這些問題都具有高度專業性的關係,只要有人提出及早因應之議,相關部會的專家多能發揮專業精神,積極配合辦理。

 然而,一名業務涉及跨部會婦女工作的衛生署官員卻認為,過去部分單位慣於推託的行為,在新政府上台之後似乎沒有改善,因為這些單位首長雖已換了新的政務官,但參與跨部會會議者仍是「舊」的事務官,或許有待督導相關工作的行政院高層表現魄力,情況才可能有所改變。

 衛生署一名處室副主管則認為,其實近來中央部會的協調問題不大,比較「傷腦筋」的是跟立法院的溝通。這名官員指出,過去執政黨和立法院多數黨是同一黨,行政和立法部門有許多管道可以溝通,法案的推動也容易許多﹔新政府目前遭遇立法院強大的阻力,立委似乎只在意立法院自行提出的法案,這對新政府的政策推行有很大影響。

 環保署科長表示,環保署有諸多業務必須與其他部會及地方機關開會或協調聯繫,但除了地方機關配合度較好之外,一些中央主管機關不是不予理會,就是派層級非常低的官員與會,且無決策權,這些部會又以財經部會最為明顯,凸顯出環保署一直被視為弱勢部會的地位。

 此次「阿默高斯號」貨輪油污事件在發生後,環保署先後曾與交通部及國防部聯繫請求協助,但交通部根本沒回應,國防部則以非該部會業務為由就把電話掛了,中油則要求環保署出公文,等到三天後公文送到中油,中油終於派員前往現場勘察,結果一句「無能為力」,就不再管了,令環保署派駐現場人員相當心寒與無奈。

 再者,在緊急應變小組成立後,環保署長林俊義一再要求,相關部會必須派有決策權的人與會,但交通部始終僅派航政司副司長一人出席,且無決策權,對於緊急應變小組的任何決定,都表示要回交通部請示,令林俊義相當不滿,顯示有些部會在事情發生之後,仍未積極投入處理的本位心態。

 承辦許多國家重大建設的交通部,包括高速公路、高速鐵路等工程,都牽涉到其他部會,因此和其他部會的協調機會也特別多。 以高鐵建設為例,雖然發包民間興建營運,不過有相當多的政府應辦事項,因此交通部高鐵局必須和內政部協調土地徵收、和財政部協調租稅減免、和經濟部協調穿越河川地、和國防部協調突破禁限建區等問題。

 不過官員也指出,高鐵建設由民間參與,動作上比公家機關快很多,這點讓很多部會都感受到沉重的壓力,常常交通部得協調其他部會加快處理腳步,而不能像以往政府內部案件可以且戰且走,沒有速度上的壓力。

 國工局官員說,每個部會都有本位主義,像國工局為交通便利而興築第二高速公路,和國防部為國家安全、砲彈落點等因素而有所爭執,最後由行政院出面協調,大家才不再堅持,因此碰上部會協調爭議時,一定要有高層出面,為各部會取得平衡點。

 新政府上台後,交通部官員多認為部會之間協調的情況並未改變,本位主義依然存在,唯一不同的是,部分已協調過的案件,想藉新人新政而翻案﹔新上任的官員也需要了解相關案件,又常有高理想性,不論是新舊案件都多所關切,因此官員感覺新政府上台後,書面報告、評估建議一再重覆,造成行政效率低落,官員也很無奈。

 近來引發爭議的台南科學園區高鐵振動案件,就被高鐵官員私下認為是國科會想翻案。官員指出,站在交通部的立場,高鐵選址早於南科,在高鐵簽約前後,交通部也都和國科會協調過,最後也由行政院出面協調而定案,沒想到國科會最近又提出已過了結構變更時限、難以執行的建議。

 官員表示,由於新政府上台,部會協調出現空窗期,像台鐵與高鐵共站的問題,本在舊政府時代就已談好,不過新政府上台後,該簽的正式合約就遲遲未能簽定。  官員也指出,新政府官員多想推翻舊政府思考模式,所以都想深入了解各個案件,以便全盤改變,但又因新官員沒有行政經驗,不知道改變的過程非常複雜,因而造成基層官員做了很多白工,一天到晚都在做重覆的書面報告與評估,行政效率低落。

 談到跨部會的協調經驗,一位內政部官員指出,長久以來,有些部會的確過於本位,像內政部在與相關部會協調地方機關有關人事、主計、政風組織問題時,理應就地方自治的觀點來看,但相關部會往往都從本位觀點來看問題﹔此外,在各機關派代表開會時,由於經常遭遇未獲授權或層級不夠的情形,會議因此無法做成決定,導致會議開而無解,需要再開好幾次會議才能決定,造成政府行政曠日廢時。

 另有外交部官員也提出抱怨說,行政革新的一項重點就是行政機關間的協調作業問題,前年九二一大地震,因在中正機場囤積贈送的藥品而遭到監察院的調查,其實就是外交部與衛生署之間的配合問題;此外,日前台北賓館的借用,出現呂秀蓮副總統與外交部宴請外賓的撞期風波,除反映外交部與上級單位間的溝通不足外,外交部內禮賓司與總務司之間的業務協調,顯然也不夠。

(採訪群:記者林淑媛、郭文平、賴仁中、王錦時、蘇永耀、吳明杰、黃忠榮、施曉光、李文儀、魏怡嘉、呂秉原、郭怡君、黃以敬。 整理:羅添斌)


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