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關懷台灣經濟系列 系列八(89/12/25) ─完

系列八

借後債還前債 財政深陷黑洞  

 有人說,「錢債易還、情債難了」,但中華民國的債務水漲船高,舊債未了、新債又生,根據行政院主計處的統計,截至本月底止,中央政府的累計債務餘額達二兆四千七百七十五億元,預估九十三年底會突破三兆,高達三兆一千一百九十五億元。

 為什麼政府的債務會愈來愈多?以最簡單的話來說,理由有二個,包括支出擴大、收入無法提升。支出擴大無非肇因於人事費膨脹、公共工程增加、軍事費用擴張、社福支出擴編等。

 但收入無法提升,問題較為複雜,尤其是收入的最大宗「稅收」,影響因素更多,包括景氣不佳、房市低迷等,都會造成稅收下降;當然最近幾年,一些減稅方案的實施也波及稅源的短少。

 不過,有一個重要的因素常被忽略,那就是企業的外移。台商大量出走,造成失業率攀高外,連帶地也讓稅收減少。當台商外移,政府減少營業稅、營所稅的稅收,勞工失業,政府又減少了綜合所得稅的來源。稅收不足,財政當然跟著惡化,首當其衝的是縣市政府發不出公務員的薪水及年終獎金,逼使中央政府借錢墊款給地方應急。

 各級政府的財政問題究竟在哪裡?國民黨立委朱立倫認為,各級政府缺乏量入為出的觀念,沒有平衡預算的決心,造成歲出、歲入不平衡;再加上財政部並未針對國家財政規劃全面性的金融及稅制改革,財政及產業政策也沒有明確方向,是導致台灣整體經濟一蹶不振的主要原因。

 「政府缺乏量入為出的概念,反正今年的赤字明年解決,明年的赤字再累積到後年,這一任欠下來的,留給下一任就沒事了,愈欠愈多,政府赤字愈難以平衡。」

 朱立倫認為,主要問題在於政府投機取巧,根本沒有平衡赤字的決心,只要在公共債務法規定舉債上限範圍內,就無限制地借款,其實只要納入隱藏於債務基金的債務,目前的舉債上限早已高達二十五至二十七%左右,財政部所謂全國平均稅率已從十八%降至約十四點四%的統計,其實是「見樹不見林」。

 他表示,深究平均稅率降低的真正因素,來自於促進產業升級條例及兩稅合一制度之施行及金融營業稅一降再降,但這些措施全都有利於富人減稅,只從單方面考量,沒有整體規劃,一般平民根本感受不到。

 平均稅率大幅下降導致作為國家主要歲入來源的稅收部分驟減,目前只佔國家總歲入的六十三%左右;而過去亦為歲入大宗的國營事業盈餘,也因國營事業漸轉為民營而相對減少至十四%左右,借款、賣財產佔總歲入比率反而愈來愈高。

 朱立倫認為,經濟不景氣對於國家整體財政可說是雪上加霜。 以歲入中的證交稅、土地增值稅、所得稅來說,股市低迷,投資大眾失去信心,交易量減少,證交稅徵不到;房市不見起色,沒有土地及房屋的買賣,土地增值稅也隨之大減。

 朱立倫表示,新政府就任半年多來沒有作為,是讓人民最不安的一點。 他舉例說,財政部成了護盤部,沒有整體稅制改革計畫,只見上上下下為拉抬股市焦頭爛額;經濟部長成了水電部長,只關心核四建不建、美濃水庫蓋不蓋,卻看不到國家未來的產業政策要往哪裡走?

 在地方政府財政問題部分,朱立倫指出,地方政府過去皆假設可以拿到較高的中央補助款,為了迎合頻繁的大小選舉,地方首長拚命開支票,歲出因而大增;等到事實上拿不到補助時,再進行融資調度,這是造成地方金融機構呆帳、逾放比屢創新高的原因。

 此外,朱立倫也說,財政收支劃分法修訂後,部分營業稅併入中央,地方政府財政愈發捉襟見肘;再加上地方政府過去除了向中央伸手要錢外,不足的還可以向省政府要,而且省政府通常更大方,精省之後,比較大方的補助來源不見了,地方政府當場叫苦連天。

 「要解決地方政府財政問題必須先要求地方政府建立中央、地方一體的觀念,不能老是向中央借錢;財政收支劃分法也應重新修正,否則部分營業稅中央說降就降,對地方財政傷害很大;另外,應檢討目前的行政區劃,因為很多地方的背景條件根本不夠資格做為縣市或鄉鎮,可以考慮以派駐機關取代公法人;最後則應考慮開放地方課徵稅源,由縣市長決定稅源,准許地方以BOT或BOO方式與民間合資,有效運用地方財產」,朱立倫提出個人的建議。

 朱立倫語重心長的說,無論是開源節流,或是根本的政府組織再造,政府必須趁現在問題還能解決的時候拿出魄力來,就國家整體財政進行周全而全面性的規劃。 對於台灣財政問題做過長期研究的政大財政所所長曾巨威也提出開源的建議。他說,政府在解決地方財政問題時,必須從源頭作起,儘快通過「地方稅法通則」及「規費法」,讓地方有提升財政收入的能力。

 「地方財政當前確有其困難,但目前中央政府與地方政府在財政問題上,已陷入地方哭窮,中央給錢的惡性循環,忽略了發放補助款的同時,也必須使該補助款具有鼓勵其自我提升發展能力的誘因。」

 曾巨威分析指出,目前中央政府不僅有較多的租稅權,同時由於稅法皆由中央政府訂定,再加上即使財政收支劃分法劃出了若干賦稅給地方課徵,但地方政府並未享有課徵稅收的立法權,因此地方政府的租稅主導權相對來看也極為不足,如此也限制其開闢財源的能力。

 曾巨威進一步表示,為使地方政府在租稅上有更多的主控權,以提升其自我開闢財源的能力,避免養成地方政府對中央政府的依賴性及惰性,立法機構應儘快通過地方稅法通則及規費法二法。

 對於統籌分配稅款每年都引發許多爭議,曾巨威認為,這是由於以往在進行分配時,都是先協商各級政府的分配比率,之後才由公式進行分配;他建議,統籌分配稅款最好全以「公式」來明訂各縣市、鄉鎮、直轄市之分配比率及額度,以避免引起無謂的糾紛。

 有關統籌分配稅款,未來應設計出標準化及單一化的分配公式來分配該稅款,以改善目前多層次及過於複雜的分配過程及方式。

 政大財政所兼任副教授,現為中央健保局副總經理朱澤民則認為,各直轄市及縣市都應該以相同的基礎及指標來分配;他認為,目前先決定直轄市及縣市的分配比率,再依此二比率,讓直轄市及縣市在不同基礎及指標下進行分配的作法應予廢止。

 朱澤民建議,中央政府應將統籌分配稅款成立信託基金,而其下再成立一個平衡基金,以穩定統籌分配的適當規模,使地方財源穩定性提高。 朱澤民進一步分析指出,統籌分配款中如土地增值稅、營業稅、所得稅等稅收往往會隨景氣起伏而波動,常導致地方財源不穩定。

 他認為,倘若成立一平衡基金,在景氣較好、稅收較佳時,將部分稅款撥入,以支應當景氣較差時的稅收衰退,將可提高地方財源的穩定性。  朱澤民與曾巨威皆認為,統籌分配稅款應廢除分配至鄉鎮市比率的規定,將鄉鎮市原先分配到的比率劃歸縣市,而鄉鎮市財政的水平不均則由縣統籌彌平。

 對於中央政府九十年度收回部會專案補助款七百億元作為地方政府補助之用,曾巨威認為,這筆款項應結合統籌分配款,以齊一的分配標準進行分配;他也強調,應取消目前「特別統籌分配款」的方式,將所有稅款分配給地方,不應讓中央政府有所保留。

 然而朱澤民認為,特別統籌分配稅款制度應繼續維持,讓中央政府保留部分稅款來支應地方政府在緊急及重大事項的所需經費。 不過曾巨威也認為,若要真正解決地方政府財源不足的問題,不可能只從財政收支劃分法來解決,必須要從更上游的區域劃分法來決定;換言之,該合併的地方政府層級就必須合併,如此才能對地方財政問題改善有更大的助益。

 其實,地方的財政困境,主要是受房市長期不振的影響,以今年為例,累計一到十一月,房地產景氣迄無起色,土地移轉案件持續減少,土地增值稅實徵數較去年同期減少了六十七億元,約下降八點二%;主計處官員對此表示,土地增值稅為地方政府重要財源,例如八十八年下半年及八十九年度約占地方稅收四成,因此土增稅短收將影響縣市財務調度至鉅。

 主計處官員表示,土地增值稅主要徵自工商發達、人口聚集的都會區及其衛星城市,就各地區之分布情形觀察,台北市約佔二十一%,高雄市佔六%,台灣省佔七成三,其中台北縣佔二十三%,桃園縣佔九%,台中市佔五%。

 然而,近八年在房市持續低迷不振之下,使各縣市幾乎皆陷入了土地增值稅衰減的困境。  對於地方政府財政的困難,政大公共行政系教授翁興利建議,若能適時檢討政府與民間角色的定位,並輔以合理的補助制度,注意財政績效、租稅努力等因素,應可有效解決地方財政困局。

 翁興利認為,今後政府應改進租稅獎勵減免措施,簡化稅制,並促進稅制的公平合理性,以及提高稅務案件查核品質,強化稽徵效率提升。 對於目前多數公有非公用土地被佔用但無法出租的普遍情形,以及租金偏低的問題,翁興利則建議訂定相關法規確實處理,並辦理標租,使需用者有機會參與競標,取得承租權,以提高這類公共財產的運用效率,並增加財務收入。

 為降低地方政府對補助款的依賴,翁興利也建議,中央立法機關應儘速完成對地方稅法通則、規費法的相關立法,以使地方政府在增闢財源時於法有據,增加其稅收彈性,以降低地方政府對中央補助款的依賴。

 此外,翁興利也表示,必須建立所得稅及營業稅回歸地方貢獻與績效的機制。

 他分析指出,目前營業稅、地價稅、所得稅乃是產業對設廠所在地的主要回饋;但如今在所得稅及營業稅都由中央掌握,而地價稅率嚴重偏低,公告地價遠低於市價的交相影響下,使這種回饋機制大受摧殘,也因此使地方政府一方面對於產業的投資設廠興趣缺缺,一方面也理所當然的向中央政府爭錢爭稅。

 翁興利認為,如此一來將形成地方、中央、全民皆輸的情況,因此他建議,應使所得稅與營業稅能合理的與地方貢獻相連繫,並改善地價稅率制度,使與地方的績效掛鉤,才能改善現有的問題。

 就如學者所說的,中央及地方的財政是環環相扣,必須同時解決才能發揮效果。但問題就出在台灣經濟出現危機,台商大量出走,嚴重侵蝕到政府的稅基。要解決財政惡化,必先解決產業困頓的問題,有了健壯的母雞才能生蛋,但政府提不出產業政策遠景,產業景氣持續衰退,稅源如何能充裕?

 「父母債、子女還」,我們如果不能體認到台灣發展的隱憂,並且採取有效的開源節流措施,子孫將受害無窮。(記者張世欣、朱漢崙、詹遜鴻)



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