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《台灣經濟戰略研討會專文選輯之十二》解決當前失業問題之對策

◎發表人:台灣大學國家發展研究所教授辛炳隆

 我國自1995年下半年起失業率節節高升,甚至已突破5%,而且中高齡、低教育程度的非初次尋職之失業者占總失業人口的比例也明顯上升。由於這些失業者不僅較難再就業,而且大都是家計承擔者,其伴隨失業所衍生的經濟安全問題亦較過去嚴重。雖然勞動需求是一引伸需求,故隨著國內經濟不景氣,就業機會相對減少,失業率上升本是市場機能自然運作的結果,惟此次失業問題惡化也暴露出結構性與制度性的問題,包括產業結構調整所引發之結構性失業、勞工法令僵硬削弱企業因應經濟不景氣的能力、勞基法退休金規定不利中高齡失業勞工再就業、以及過多外勞排擠國內基層勞工的就業機會等。

 雖然政府已積極採行各項振興景氣方案,但成效不彰。在全球化競爭壓力下,國內企業持續將生產線移往中國大陸,而政府的產業政策持續以追求高成長為目標,將資源大量集中於勞動投入相對較少的科技產業。另一方面,根據經建會的推估,未來10年國內45-64歲人口將大幅增加,其佔15-64歲工作年齡人口的比例將增加10個百分點。因此,未來因就業機會不足所造成的失業問題可能會持續惡化,即使景氣得以復甦,失業率也未必能大幅下降。

 在政府相關措施尚未奏效之前,國內就業市場已出現若干自動調節機制。其中較值得注意者當屬非典型僱用型態的日益普及與國人赴中國大陸就業人數的增加。

 為降低勞動成本,增加經營彈性,國內愈來愈多雇主開始使用部分工時勞工、定期契約工、派遣勞工等非典型僱用勞動力,而勞工迫於就業愈趨不易,對於非典型僱用的接受度也大幅增加。

 在赴中國大陸就業方面,雖然到底有多少台灣人民赴大陸工作,目前尚缺可靠數據可資佐證,但一般認為至少有30萬人,而且近年來許多民間機構調查結果顯示有意赴大陸就學、就業人數不斷增加。此外,根據勞委會去年對國內5千名就業勞工所做的調查,超過3成以上受訪者表示有意轉往大陸工作,而教育程度愈高者,有意願的比例愈高,例如碩士以上程度者有意願的比例高達54%。

 上述二種自動調節機制雖有助於緩和失業問題惡化,卻可能產生新的問題。根據歐美國家的經驗,非典型僱用型態的普及化可能導致新工作貧窮(working poor)階級的出現,而國人赴中國大陸就業的趨勢一方面可能造成國內高級人力的流失,另一方面則可能因中低層人力回流而使國內失業問題更為嚴重。

 針對國內日益惡化的失業問題,我們認為政府有關單位首先應重新檢討產業政策的定位,揚棄過去一味追求「高成長」的迷思,改以「高就業」做為政府補助企業的選擇標準。此外,為增加基層勞工就業機會,避免產業結構調整所引發的結構性失業問題惡化,政府應持續積極推動在地型產業,如觀光業、社區文化產業、照顧產業、資源回收產業等。惟受到政府相關補助措施的影響,從事在地型產業的人數大幅增加,在供過於求的情況下,整個市場逐漸脫序,服務品質難以維持。因此,政府應謹慎評估在地型產業可發展的規模,不應對其有過多期待而導致資源浪費。

 推動公共就業是政府為彌補就業機會不足所採行的另一重要措施,雖然此項措施可以直接解決失業問題,而且大多數歐美國家都有類似措施,惟我國過去在實施時卻因未能有效彰顯工作內容的社會價值,以及參與者的資格限制與落實有爭議,導致此項措施的社會支持度不高。未來政府在推動公共服務擴大就業方案時,除應避免上述缺失之外,也應加強執行時的督導考核機制與計畫結束後的人員安置機制。

 隨著產業結構快速轉變與生產技術日新月異,勞工必須藉由不斷的職業訓練或回流教育來培養終身可被雇用的能力。為此,政府應推動終身職能學習運動,鼓勵企業辦理在職訓練,提升民眾學習與參訓意願,以及健全回流教育機制,更應強化教育體系對促進就業之功能,包括提供應屆畢業學生職前訓練課程,提高專上學生專業素質,以及將畢業學生就業情況列入教育部經費補助的參考指標等。

 為減少不當勞工法令影響就業市場彈性調整機制,使失業問題不易解決,朝野雙方應排除不必要的政治考量,對勞基法進行必要的修改,包括儘速完成勞基法退休金改制的立法工作,放寬勞基法對定期契約使用條件與契約期限的限制等。

 另針對國內就業機會之結構改變,政府應在保障勞工基本權益之前提下,一方面減少對非典型僱用的限制,另一方面將非典型僱用列入就業服務與公共職訓的適用對象。此外,對於訂定勞動派遣法的必要性也應審慎評估,避免過度干預勞動派遣的靈活機制。

 在外勞政策方面,創造本國勞工就業機會多寡為基準,重新分配外勞名額,並嚴格執行國內招募,提高合理待遇標準。另為減少對福利外勞的依賴,政府應發展長期照護體系,並協助雇主改善低階工作之工作環境與形象,以吸引本國勞工投入,減少產業外勞的引進。而對於國內部分企業要求放寬大陸科技人才來台工作的限制,政府應審慎因應,以免發生「假科技,真外勞」的流弊。

 面對國人海外就業意願增加,政府不宜再採取被動,甚至是不聞不問的態度,而應建立海外就業國民資料庫,確切掌握其就業動向。此外,政府也應提供國民海外就業市場相關資訊,以及致力於社會保險的跨國交互承認,以保障國人海外就業時的權益。

 


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