中華民國92年9月21日星期日


《「數位傳播時代之廣電規範」座談會 》
肯定廣電三法預見數位匯流的前瞻性 及早迎接傳播產業數位化升級的全球趨勢

●主持人:彭芸

 

 ●主持人:彭芸(政治大學新聞系教授)
 ●來 賓:洪瓊娟(新聞局副局長)
     蔡志宏(台灣大學電機系教授)
     黃新生(世新大學廣電系教授)
     胡幼偉(師範大學大傳所所長)
     顏榮昌(有線視訊協進會 業務法規委員會主委)
     謝穎青(台灣有線寬頻產業協會理事長)
     蔡俊榮(中嘉網路副總經理)
 ●紀錄/整理:林巧玲

 

前言
 本場座談會主持人彭芸引領與會來賓從巨觀的角度,來討論仍在立法院待審的廣電三法合併修正草案與當前的廣電生態。彭芸本身對於美國的傳播發展有著相當熟稔深入的研究;台灣在傳播方面的法規多以先進國家的先例為執行之參照範例,尤其美國法律的採用比重更佔極大份量。在各領域專家的專業發言,及主持人的串聯及歸結,期望在本次會議歸結出對數位匯流下的全球化、科技化傳播發展有所裨益的建言。

■因應數位化潮流,適應產業發展動態,行政院今年完成「廣電三法合併修正草案」,將廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法三法合一;未來還將合併電信法,以營造一個公平競爭的媒體環境,減低公眾視聽權益的落差。與會人士各自從產官學界不同的發聲角度,來剖析廣電三法的的必要性與適時性,並討論到台灣在全球化、科技化的世界發展態勢下,該如何走出成功的下一步。

以巨觀的角度•整合關於數位化傳播發展的議題

洪瓊娟

  以新聞局的立場來看廣電三法的修訂,是用一個平台的觀念,並藉著科技匯流的關係來將它提出。修法是個耗時的工程,修訂過程一定參考前人經驗,再輔以宏觀的角度來進行。現在是2003年,台灣未來要怎麼走下去,是修法時需考慮到的重點。變革太大有人會顧慮可能再發生類似以前頻道大戰的斷訊情況,而太小卻又推不動太大的變革,成就不了什麼結果,必須從兩害相權取其輕的角度來修法,訂出最有利各方需求及未來發展的法。

  自民國65年到現在,從三台的壟斷,到有線電視現在的赤字營運數字的變化過程來看,台灣傳播環境有著很大的變化。行政機關雖然需提出適應不同時代需求的因應之道,但因為修法要由立法機關同意磨合,所以過程是緩慢的,因而難免有配合不上現實腳步的缺憾;現在提出廣電三法合併修正草案,就是站在預見數位匯流下的可能發展,及早為我們的產業立基先做準備。

  修法需要考慮到台灣的立基在哪裡,其實我們現在推動的數位化或機上盒,其實是在求一個實驗的場地;當我們有一個這樣的實驗場地,那麼我們的相關經驗或產品就可以有實做於生活的經驗,提供他們對外銷售的發展機會。

  整體看來,廣電三法仍有許多爭議之處。如基金的提撥是否可以用以處理廢棄纜線,當沒有這樣的基金,很多公益性事務便難以推動。中央與地方的分權,可能是產業提昇的某種阻礙,特別是費率審核這個問題。民意代表傾向要求業者降價,以做為對消費者所爭取的福利,然而,這對有心想做產業升級投資的業者而言,是一種直接的傷害。

  目前政府確實尚未規劃出具體實現調整有線經營區計劃的時間表,但它隱含了一個遠景,讓業者自發性的發展,肯定有線系統業者的前瞻作法。


傳播科技的發展•需要透過服務業的內容提供來提高科技的附加價值及進步

蔡志宏

  以科技的觀點來看,現在修法是必要的。全球無線或有線電視的數位化在近幾年突飛猛進,在台灣又特別如此,在過去幾年台灣已經出現龐大的平面顯示器產業,也帶動了液晶電視及電漿電視發展。為什麼這個與今天談的法規改革有關?在高科技裡面,如果沒有服務業的配合,使其普及到每一個民眾手上,製造業端就難有深度成長及深入了解這個產業的可能。數位媒體因此有兩個面相:一是服務業,一是製造業,這兩者需相輔相成地共榮成長。要讓這兩件事同時發生,現在修法就是一件很重要的時機。

  液晶電視現在已具個人電腦顯示器跟液晶電視的兩用功能,這是一個重要的科技轉變,它代表了未來十年內,台灣家庭會發生一場數位革命,大家將逐漸地把類比電視機,換成新一代的液晶電視機或液晶顯示器。這個轉化的同時,民眾期待的是,能不能用這樣的電視機取得更多資訊。事實上它將會是所有資訊的平台,可以從有線到無線的數位電視取得不同的資訊,甚或獲得上網的功能。可是這件事發生的前提,就是要能解除現在舊的制度法規帶給所有相關產業的枷鎖。

  產業界有許多投資正要進行,但他們最怕的是政府的政策不明,政府如果有法規或新聞局的相關鼓勵措施一直放在立法院懸而未決,產業界就不敢投資。

  台灣的高技術產業正進入微利時代,做個人電腦或筆記型電腦都賺不了錢。產業會在哪裡,大家會看的是數位內容以及資訊家電,服務業這邊如果沒開門,那麼我國高科技產業就只能繼續停在微利時代。至於消費者則是對數位時代的來臨及廣電法的修法又愛又怕,尤其怕他的權益在不知不覺中被剝奪。政府要有政策性地說明來配合修法的推動,以另一套政策配套來告訴我們的產業、消費者及立法諸公,讓他們了解在這個產業中,大眾權益會有保障,產業成長對消費者不是壞處,且消費者最後看到的將會是是便宜又好的數位媒體產品與服務。


從法律來管控媒體到以競爭來促進公眾利益的媒體發展進程

黃新生

  先進國家在管理上的轉變,先是用法律管制來控制媒體,這代表類比科技時期的思維;之後是用競爭來促進公眾利益,這代表數位科技時期的思維。

  在類比科技時,資源是珍貴的,所以利用政府的法律來管理,讓公營與私營媒體能達到平衡。換句話說,商業利益要讓它出現,同時也要保障公共服務的概念;在這樣的概念之下,會介入到節目內容的管理。當時大家的想法就是不要讓壟斷出現,要讓公共服務與商業利益達到平衡的情況。

  用公平競爭的方式來保障公眾利益,這就是數位化時代的發展模式,有線電視的出現、科技匯流的整合,所以頻道非常多,多到已經不值錢。社會人士及政府都認為媒體產業的平衡與多元化都已達到目的了,所以我們可以來解除管制了,我們可以來做解放,利用產業彼此的競爭來淘汰經營不良,讓所有有潛能的科技都有機會進入,不管是無線、有線、衛星、網路或電信,凡所有能夠提供服務的都到市場來競爭,最後的決定權在消費者,即用市場機能來做汰選。政府則扮演交通警察的角色,維持秩序,不再介入內容控制。這個修法草案是走上新模式,以因應產業市場變化的新思維。


讓廣電三法為能因時制宜地調整•以迅速因應產業變化

胡幼偉

  由於台灣的家戶數未來變化不大,所以媒體經營最終目的的廣告收益,就成了最現實的問題。不論寬頻也好、數位也好,就是要增購新設備。就現實情況來看,台灣的經濟不太可能會復甦到足以增加新廣告收入來源的程度,廣告的資源越來越稀釋,媒體投入新投資,民眾添置新設備的可能性減小。

  若要讓廣電三法通過,政府若較青睞學界的聲音,則可朝頻道的內容著手,以強調高品味、保護弱勢、保護本國文化的走向進行。

  此外國家通訊委員會NCC組織法應儘快成立,傳播基本法寫得越簡單越好。過於細如牛毛的立法方式,無法因應科技及產業結構面變化快速的情況馬上應變。有好的NCC,隨著因時制宜是比較務實的做法。

  無線電視時代成立了廣電基金會,當時的無線電視幾乎是一種寡占事業,家數少,收入多,所以要提撥一定的金額給廣電基金;現在,根據這個法,頻道商也要提撥,像宗教或教育頻道還要靠人捐錢款才能播出。在現在這個時候,其實電視已經越來越像報紙,不是那麼難接近或創業,是否要求一定還要回饋是一個可以討論的問題。


談台灣有線電視階段性發展經驗•瞻望未來發展遠景

顏榮昌

  台灣有線電視的發展可分三階段討論:第一階段在民國82年訂有線電視法草案的時期,主要參考美國法律,當時美國有線電視有80%以上壟斷的現象。因考慮到壟斷的特性,原本訂法是規劃為一區一家,以避免社會資源浪費;但立法委員考慮到當時情況及政治環境,結果規定為一區最多5家,一家最多15萬戶。但實際情況跟新聞局的構想完全背道而馳,第四台納入合法管理的,竟多達611家,不到200萬戶,平均一家3000多戶,也有幾百戶的。起先希望能避免惡性競爭的構想,可謂完全落空

  第二階段是民國86年底至87年初,參考美國的法律,限制垂直跟水平的整合;名稱從有線電視法改為有線廣播電視法。

  第三階段,就是目前的廣電三法,跟先前的有線廣播電視法相較之下,新法呈現部分放寬、部分相對嚴格的情況。有關經濟規模的規定相對放寬,如不限制行政區(即縣市)及全國的系統、但是維持全國的佔有率3分之1,而且不能超過廣電總產值的4分之1,放寬系統經營者在各縣市的家數等。

  固網業跨足數位化傳播是未來的趨勢。根據廣電三法合併修正草案第113條,中華電信多媒體隨選視訊(MOD)的許多地方不受廣電三法限制,這使系統業者跟平台業者憂心。MOD屬於他類廣電平台服務業, 跟有線電視不甚相同,沒辦法完全以有線電視的規範來管理,但他類平台僅由交通部與新聞局兩個部會協商就可以決定的權限似乎太大了。中華電信MOD的強大威脅到了有線電視的環境,就像是一隻強大的狼,而當今法令沒有做出保護有線電視以防禦這條狼的準備。設法平衡MOD與有線電視間的平等,是未來應持續進行的工作。


邁向數位化時代的媒體經營•立於公平基礎的異業競爭

謝穎青

  已開發國家或開發中國家,媒體法律不離三種規範:反壟斷、媒體的所有權管制及內容規範。不過,在過去五年,資訊發展先進國談論媒體法律興革時,不再只是談媒體管制是為保障言論自由或媒體消費者權益,而是越來越正視數位時代的來臨。所謂的媒體規範,其實著重在國家競爭力的提昇,這需要整個相關產業上中下游有效整合,從服務業拉動製造業一併起飛。

  台灣地區有最好的數位電視發展前景,因為全國97%上的民眾是以看電視為首要甚或是唯一的家庭娛樂,顯然在內容方面有高度需求,因此應該要導引有線平台加速推動數位化的建設,以便容納更多的頻道進來。

  從整個數位化的推展來看的話,2006年被業者預見為數位電視的爆發年,今年是2003年,在未來這段時間當中,電視機換新率約是一年100萬台,到2005年甚至將拉抬到160萬以上,我們可看到:將來的數位化成功與否,關鍵在於平台服務市場要發展得好,而關鍵就在於政府放手,鼓勵業者衝刺。

  台灣在迎接數位電視或數位寬頻服務普及的時代具有利的立基,這是在過去15年當中,有線電視快速普及所帶來的基礎,這個基礎讓我們可以克服未來可能產生的數位落差。發展台灣數位傳播的利器是有線電視,政府若能對有線電視施以適切的法規鬆綁,及有效的媒體輔導措施,台灣將能展現克服數位落差的成果,作為數位產業的國際典範。


修訂出適於媒體數位化發展之新法•規劃出合於新時代的規則

●蔡俊榮

  台灣的法令常是跑在產業發展腳步之後,這幾十年來相關的制度與政策都是如此。不過這一次,新聞局及幾位政務委員在處理廣電三法及通訊傳播委員會(NCC)組織法,快馬加鞭地就訂出這個法案的大方向,我們真的很肯定。原因有三:首先,面對數位匯流的時代,硬要套用類比的思維的做法是不合時宜;站在數位匯流的角度來看,這個法不得不修,因為不能用不合時宜的法來規範新趨勢。

  其次,有線電視在這一兩年來一直做數位化的準備。有線電視業者在過去兩年,從網路的更新到整個設備的提昇,主動在做數位化。廣電三法現在就非修不可,因為有線電視要數位化發展的話,若沒有合宜的法來配合,數位化就難以發展。

  三是,在三法裡面,我們看到擴大經營區的新規範。以前台灣一個地方裡,因為審議權的兩極制,在地方政府審議的過程中,存在著民粹主義或便宜就好的觀念,這對數位化發展,絕不是好事。不管是中央或地方都應樂見業者自發性地提供數位化服務。

  這部份有二個地方值得討論:首先是對於有線電視收視戶以及整體產值的限制。以美國為例,限制有線電視客戶數不得超過1/3的規定,已在2001年被判為違憲;台灣是否要反其道而行,採用對業者高度限制的法令,值得再商確。其次在固網業者跨業經營影音服務方面,應該設法讓固網業者以及有線電視業者適用同一種規範,而不是用「他類服務」來規避這個不公平的現象。


結 論

  從這場結合產官學界對廣電三法之意見表述的座談會中,可歸結出幾點共識:一為廣電三法提出的時機是可以肯定的;面對未來數位化媒體的發展,及早做出應對的法條,讓業界在投資發展時可以有法可循;有健全完備的廣播電視法,有助於現有媒體的轉型與往高科技產業發展的契機。二為內容管制的部分應該是可以解除了,新聞局不需要再像從前扮演著如同節目編審般的角色;盡量朝向結構管制的管理方式進行,結構管制立法中通常是以先進國家的法令為借鏡;如從涵蓋率與市場佔有率來限制媒體的壟斷。而未來與電信法結合的部分,或等通訊傳播委員會成立後,一併加以全盤的考量。