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《論台灣制憲》立足國際 台灣需要新憲

從國際法的觀點來看,原本是日本領土的台灣、澎湖島的法律地位,一九五二年四月廿八日舊金山和約生效的時點,就已經成了地位未定。一九七一年十月廿五日聯合國大會中,阿爾巴尼亞決議案通過之後,聯合國也確認了台灣、澎湖島的法律地位未定一事。

台灣作為一個國家存在的事實,是任何人都不能夠否認的。這個國家,與一百九十多個聯合國會員國相比較的話,人口約二千二百五十萬人,大約排名第四十一,領土有三萬六千平方公里,比起聯合國會員國的廿一個小國加總起來的面積還要寬廣。每人平均國內生產毛額(GDP)約一萬三千美元,世界排名約是第廿五位。而且,她的國民經由直接選舉的方式選出總統與國會議員,可說是一個國民可以行使主權,相當優秀的民主主義國家。

但是,由於這個國家仍還在實施被國際社會視為已經消滅的中華民國的憲法,因此國際法上的地位到目前為止仍是未定的。根據國際法,對於法律地位未定的國家,皆不得承認其為主權國家,而且該國也沒有資格加入需要具有主權國家身份才能加入的國際組織。唯有確立台灣的法律地位,這個問題才能獲得解決。

有人認為,批准舊金山和約的各國,具有決定台灣的法律地位的權利。但是,那已經是不符時代的想法。以聯合國憲章為首的國際法,早就承認人民自決的權利。此事在一九六六年的聯合國大會上已經通過表決。一九七六年生效的國際人權公約也明確記載著。國際人權公約「有關經濟、社會和文化權利的國際公約」《A公約》以及「有關公民權利和政治權利的國際公約」《B公約》這兩大主軸。不論是《A公約》與《B公約》的第一條都同樣揭櫫「人民自決的權利」。

其第一條第一款規定所有的人民都具有自決的權利。基於此權利「所有的人民有自由決定其政治的地位,並且自由追求其經濟、社會、文化的發展」。人民自決權是所有基本人權的原則,因此國際人權憲章在《A公約》與《B公約》的序文就揭櫫此條款。唯有台灣人民才能擁有決定台灣的政治地位的權利。台灣人民早已在行使做為主權者的權利,所以行使此權利來制定台灣國憲法,並且揚棄中華民國憲法的話,就能確定台灣的法律地位。

如此一來,擁有自決權的台灣人,可以決定尚未確定的台灣的地位。可是,這並不意味這就是台灣獨立。台灣從未被台灣以外的任何國家支配過,因此沒有所謂台灣獨立的問題。

台灣獨立運動常用的「台灣獨立」一詞可能容易引起誤解,但是這並不是指台灣從某個國家獨立出來的意思。蔣介石政權做為聯合國的一個會員國,只是暫時性的以軍事佔領台灣,後來卻不法地將台灣收編到中華民國裡面。台灣獨立運動將蔣政權的此舉視為一種殖民統治的體制。

台灣獨立運動是在一九六○年前後,由海外台灣人展開的一種反殖民統治的運動。因為當時世界各地殖民地主張獨立的聲浪相當高張,因此這種反蔣政權的運動就被稱為台灣獨立運動。由於在這十年前,蔣政權早已喪失了國際法上的合法的領土,所以台灣獨立運動一開始並不將中華民國視為主權國家。因此,台灣獨立運動定義為,並非要從「中華民國」獨立出來,而是要從一種殖民統治的「中華民國體制」獨立出來。

隨著民主化的推動,這個中華民國體制殖民統治的政治結構已經瓦解。但是,只要中華民國憲法還殘存著,台灣就無法成為國際法上的主權國家,也無法實施完全的民主主義。民主主義的基本原理就是,由人民當家作主來治理國家。也就是說,所謂的民主主義,就是要遵守由人民直接制定的法律或遵守由人民選出的國會議員所制定的法律。

陳水扁總統在選舉政見中表示,要舉行公民投票制定新憲法。這項政見如果能實現的話,台灣就能成為國際法上的主權國家,並且能夠使民主主義的基本制度達到完備的境界。台灣如果能變成一個自由民主的主權國家,這不僅符合美國的國家利益,也對於亞太平洋地區的和平與穩定有很大的助益。

根據國際法,所有的主權國家都被承認擁有「獨立權」與「平等權」。所謂的「獨立權」就是指,作為一個獨立國家,可以參加國際社會的權利。所謂的「平等權」是指,不論國家的大小如何,作為一個獨立國家,可以在國際社會中被平等對待的權利。因此,不論是怎樣的小國,都能獲得世界各國的承認,加入以聯合國為首的國際組織。

台灣如果能成為主權國家,台灣就能與其他國家平起平坐,展開邦交。並且被承認擁有參加國際組織的權利。因此,不管中國如何阻擾,她是無法一直阻止台灣進入國際社會的。雖然要加入聯合國,必須有安理會的同意,中國可以行使否決權阻止台灣的加入,可是對於一個主權國家,中國如果執意持續採取那樣粗暴的態度的話,必定招致國際社會的嚴厲批判,這只會使得承認台灣的國家與承認台灣加盟的國際組織愈來愈多吧。如此一來,有朝一日,中國也就不得不讓台灣加入聯合國。

實在很難想像美國政府是在充分瞭解台灣事務的情況下,才對台灣施壓表示「一切都不得改變現狀」的。從一九七一年的事情可知,美國政府不是很瞭解台灣的狀況。當時,季辛吉與周恩來進行了多達十次的會談,對於台灣人民的事情卻是一字也沒觸及。之後,到中國訪問的尼克森總統也是如此。當時的美國政府與中國交涉時,滿腦子想的都是越南的問題與對付蘇聯的問題,因此完全沒注意到生活在恐怖政治下被迫沈默的台灣人民的存在。

一九七八年,美國與中國交涉邦交正常化的事宜,此時也是冷戰即將面臨更嚴峻的局勢之時。一九七八年四月,阿富汗發生內亂,蘇聯逐漸控制不了局面。翌年年底,蘇聯軍隊入侵阿富汗。中國與越南的對立愈來愈深。一九七八年十一月,蘇聯與越南締結友好條約。翌年四月,中國通知蘇聯,將毀棄中蘇友好同盟條約。在波蘭,反蘇聯的勞工運動越演越烈,一九八○年九月,勞工獨立自治工會的「團結工會」成立,這也促使了蘇聯控制東歐的共產主義體制瓦解。

在國際情勢如此激烈動盪的情況下,已經結為準邦交關係的美國與中國,基於相互利益的考量,關係又更為緊密,於是私下秘密地加速邦交正常化的動作。一九七八年十二月十六日,中美兩國發表公報,宣布翌年一月一日就要建立正式的邦交。當然,備受衝擊的是台灣的蔣經國政權。蔣經國為了防止台灣社會內部動盪,在台灣全境實施嚴厲的警戒狀態,也取消了原訂十二月廿三日舉行的中央民意代表增額選舉。

一九七九年一月一日,美國發出通知,將與中華民國斷交,並且廢除安保條約(華美相互防衛條約)。在美國,有人嚴厲批判「難道要背棄台灣不成?」美國的卡特政權只有表明仍持續對台軍售,但是對於毀棄安保條約後的台灣的安全該以何種形式加以保障、該有何種對策等,完全都沒有準備妥當。卡特政權也是只注意其他的事務,並沒認真思考過台灣的問題。

有認真在思考對策的是美國的國會。美國國會在一九七九年四月十日通過台灣關係法。這一部台灣關係法揭櫫此法的目的在於「協助維持西太平洋之和平、安全與穩定,授權繼續維持美國人民與在台灣人民間之商業、文化及其他關係,以促進美國外交政策。並且明白表示,美國決定與中華人民共和國建立外交關係,係基於一項期望,即台灣之未來將以和平方式決定之」。此外,此法也明言「任何試圖以和平手段以外之方式,包括經濟抵制或禁運,決定台灣之未來,將被認為乃是對西太平洋和平與安全的一項威脅,為美國所嚴重關切之事」、「提供台灣防禦性武器」、「維持美國之能力以抵制任何可能危及台灣人民安全或社會經濟制度之武力行使或其他形式之強制行動。」

這一部台灣關係法明確顯示出美國國會的意向,那就是美國在與中華民國斷交、廢除安保條約之後,要維持美國與台灣的緊密關係,確保台灣的安全。美國政府的對台政策,有很多都是在國會的施壓下決定的。例如,一九九六年台灣實施首度總統直接選舉前夕,中國在台灣近海發射導彈,恫嚇台灣人民。但是在美國國會施壓之下,即使是極親中國的柯林頓總統也被迫將二艘航空母艦派往台灣近海,對中國施加壓力。

台灣關係法中有一項人權條款:「本法任何條文不得與美國對人權之關切相牴觸,尤其是有關居民在台灣約一千八百萬全體人民之人權。維持並提高在台灣所有人民之人權在此再次被確定為美國之目標」。美國國會就運用此條款直接協助台灣推動民主化運動。

一九八六年九月,民主進步黨創立。當時的台灣尚在實施戒嚴的情況下,嚴禁創立政黨,因此民進黨極可能受到彈壓。同年五月,甘迺迪、培爾、索拉茲、李奇、陶里歇利等五名參眾議員,成立「台灣民主化委員會」,要求蔣經國「解除戒嚴令、允許創立政黨、國會全面改選」,並且施壓蔣經國,在民進黨創黨的時候千萬不要彈壓。六月,美國眾議院國際委員會亞太平洋小組與人權小組聯手通過「台灣民主決議案」,要求蔣經國政權「允許新政黨的創立、禁止檢閱、保障言論出版集會結社的自由、實施健全的議會民主制度」。由於有美國國會的施壓,民進黨可以平安地創黨成功,從此台灣的民主化也正式展開。

很明顯的,這一部台灣關係法並非基於統治台灣的蔣政權的立場,而是基於在蔣政權專制獨裁統治下受苦的台灣人民的立場而制定的法律。更值得注意的是,「在一九七九年一月一日之前」,所謂的「繼承中華民國體制的統治當局」,或許我們可以解釋為,這是指基於台灣人民的意志所設立的民主的政府。

如果是如此,那就可以解釋成台灣關係法也鼓勵台灣人民創設自由民主的台灣國體制,揚棄美國不得不與之斷交的中華民國體制。

這一部充分瞭解台灣與台灣人民所處的立場、對台灣人民充滿同情心的法律在美國被制定通過一事,實在令人感到驚訝。就因為當時在美國從事台灣獨立運動的台灣人,在擬定法案時也提供了密切的協助,因此才有這樣的法律誕生。

當初協助制定台灣關係法的台灣人,在國民黨政權黑名單解除之後,目前陸續返回台灣,在各界嶄露頭角。可是與制定台灣關係法有關的美國議員大多已經退休了,因此目前美國國會與台灣人的關係也顯得很淡薄。

台灣關係法也讓大家知道對美國國會運作的重要性。美國政府必須不時地處理世界上的諸多問題,在百忙當中,幾乎沒閒暇去思考各國的內部情況。去年十二月,美國總統布希和中國總理溫家寶會面,在記者會上表示「反對台灣的領導人意圖改變現狀的發言或舉動」,這也替陳水扁總統的連任帶來危機。

很幸運地,陳水扁總統連任成功。如果統派的候選人贏得選舉的話,台灣不僅將面臨危機,東亞.太平洋地區的和平與穩定也會受到極大的影響,甚至會威脅到美國與日本的基本的國家利益。但是,布希政權滿腦子都是伊拉克問題或北韓問題,一味地對中國採取懷柔政策,並沒有充裕的心思去考慮台灣問題。

第二次世界大戰前的世界,與美國這種富庶、國土幅員遼闊的國家不同,當時有很多強大的國家擁有許多的殖民地或從屬國。但是,敗戰之後的日本和德國,也因為喪失了殖民地和從屬國,而減少了不必要的負擔,因此在經濟方面得以發展迅速。戰勝國的英國和法國等,也面臨殖民地獨立運動,領悟到殖民地統治只會帶來不利這一點,因此在放棄殖民地之後,也得以迅速地發展經濟。第二次世界大戰後,對於資本主義國家而言,帝國主義已經不符合時代潮流了。

二次大戰後,擴大統治領域的只有蘇聯與中國而已。統治東歐各國的蘇聯,雖然建立了廣大的帝國,但是敗於冷戰之後,這個大帝國便瓦解了。從世界潮流來看,以武力擴大統治領域的帝國主義,早已成為明日黃花。但是,只有中國無視於這股世界潮流,仍然遵照中國的歷史傳統,追求帝國主義的政策。

中國的歷代王朝都是一定以一統天下為最高目標。中國人所說的天下,指的是中國大陸與其周邊地區。將中國大陸擺在直接統治之下,以冊封及朝貢的方式讓周邊各國臣服歸順於其下時,就完成了中國的一統天下。中華人民共和國已經擁有中國史上最大的版圖,在大陸擴張領土的程度幾乎已經達到極致。身為農民的中國人未曾對海洋感到關心,但是現在卻愈來愈重視海洋資源,進一步在擴張領海。根據中國一九九二年所公布的領海法,中國不僅擁有包含釣魚台群島在內的東海的大部分,甚至也公開表示,環繞菲律賓、馬來西亞、越南、台灣、中國的南海全域都是中國的領海。

中國之所以念茲在茲地要併吞台灣,原因之一就在於企圖將台灣的經濟力納為己有。台灣的人口只不過是中國的六十分之一左右而已,但是台灣的國內生產毛額(GDP)達中國的四分之一以上,只要併吞了台灣,就可以將台灣的技術和資本納為己有。另一個很大的理由是,如果獲得台灣的話,南海就成了中國的內海,中國就可以將其周邊各國當成事實上的從屬國。

但是,有別於陸地相連的國家,台灣並非中國可以簡單佔領的國家。不論是拿破崙或希特勒,就因為有一道僅僅三十四平方公里的多佛海峽相隔,就無法攻略英國。台灣海峽約有其三倍寬以上。除非事先奪去了台灣方面的抵禦能力,否則要渡過台灣海峽,佔領台灣是不可能的。根據民意調查,台灣人民的八十七%認為「如果中國進攻台灣的話,將會為保衛台灣而戰」。究竟要如何做,才能擊碎台灣人民的意志呢?

如果,中國以核子武器攻擊的話,就可能奪去台灣的抵禦能力吧。但是,這種作法勢必讓中國成為全人類的公敵,而自取滅亡,所以不可能成為選項。中國已經配置了五百五十顆短程飛彈對準台灣,但是可以裝填的炸藥全部加總起來只不過是五百噸而已。據說,北約(NATO)聯軍在對科索沃發動攻勢時,就用了大約廿三倍於此的一萬一千五百噸炸藥,彷彿在製造飛彈雨似的。此外,一九五八年的金門八二三砲戰,中國發射了超過五十萬發的砲彈攻擊金門島。從這樣的例子看來,採取轟炸或使用普通彈頭的飛彈攻擊,是不可能讓台灣人民的抵禦意志受挫的吧。

對於中國那樣的侵略行為,台灣方面是不可能袖手旁觀的。美國也會基於台灣關係法,採取如何因應的對抗手段,甚至包含軍事行動在內,都將與台灣方面做協議。其結果,中國至少要面臨以美國為主的經濟制裁吧。台灣海峽萬一開啟戰端的話,要投往中國的外資將會銳減,加上,如果被課以經濟制裁的話,依賴外資才得以持續發展的中國經濟,勢必會瀕臨崩盤的危機。因此,這對中國而言,不啻為自取滅亡的行為。

那麼,如果中國進行海上封鎖的話,情勢將會如何呢?鄧小平曾經說過:「中國雖然沒有能力佔領台灣,但是可以對台進行海上封鎖」。對於貿易立國的台灣而言,海上航道(SEA LANE)就是生命線。如果鄧小平所言屬實,那麼台灣將被逼到絕地。要實施海上封鎖有兩種方式:一種是攻擊進出台灣港口的船舶、另一種是封鎖台灣的港口。

攻擊外國船隻,就是戰爭的行為。如果攻擊到掛美國星條旗的船舶,那等於是向美國宣戰。如果攻擊到懸掛英國國旗的船舶,那等於是向英國宣戰。因此,照理說,中國不敢採取這樣的舉動。即使台灣的船舶動彈不得,對台灣的交易也不會有多大的影響,所以中國要採取這個方法也是行不通的。

以目前中國的軍事力量想封鎖台灣的港口的話,除了在高雄或基隆的港口佈下水雷,別無他法。水深太深的話,水雷也無作用,佈水雷的地點離港口太遠的話,可能會讓與該港口無關的外國船隻受害,因此佈雷的地點也相當受限。從防衛的一方而言,只要針對部分地區集中戒備,預防被佈雷,並進行掃雷的話,就可以因應了。因此,即使中國想進行海上封鎖,不僅徒勞無功,反而也會像發動飛彈攻擊的情況一樣,恐會受到國際社會的批判,導致被迫接受制裁。因此,海上封鎖的發言,只不過是中國慣用的威嚇手法之一罷了。

中國對於台灣人民,不斷地進行「文攻武嚇」。到目前為止,已經舉行過三次的總統大選,中國也恫嚇揚言「只要獨立派當選的話,就要發動戰爭!」可是,每一次的結果都讓中國失望。「文攻武嚇」是一種心理作戰,因此,台灣人民只要不屈服於那樣的威脅的話,中國就無法得逞。

對台灣而言,真正的危機就是中國具備了足以剝奪台灣人民的抵禦心的軍力時。台灣的安全,是憑藉著台灣的國防力量與美國的支援,受到保障的。但是,中國在驚人的經濟發展的同時,軍力持續地增強。有朝一日,難保中國不會擁有足以摧毀台灣的軍力。屆時,中國將以海軍軍力包圍台灣,配合來自中國的飛彈及空軍軍力,從台海的中間或上空攻擊台灣的任一土地。但是,如果中國真的擁有那樣的軍力的話,也就意味著中國擁有足以損害美國的可能的攻擊力。中國的軍人曾說過:「美國不可能犧牲洛杉磯或舊金山來防衛台灣」。

中國一旦變成那樣的軍事大國,揚言「台灣不接受統一,就要動武。美軍介入的話,就要攻擊美國的都市及提供美軍基地的日本」的話,那該如何因應呢?很明顯的,美國與日本會因為輿論的反對,使得美軍無法介入。假如情勢如此的話,台灣人民就不得不放棄抵禦中國了吧。

美日安保體制是以「恪守亞太平洋地區的和平與安全」為目標,但是位於關鍵位置的台灣一旦遭中國併吞的話,美日安保體制勢必面臨瓦解。台灣海峽及南海也將成為中國的內海,東南亞各國也可能會成為實質的中國的從屬國。完成中國的一統天下之後,中國就能在東亞確立霸權。美國或許可以退到夏威夷,但是,孤立於東亞的日本也將被迫成為中國的從屬國吧。為了避免那樣的悲劇發生,實在有必要將台灣納入國際間的安全保障體制之中,才能避免讓台灣遭受中國的攻擊。

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中華民國93年9月21日星期二

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